ACTUALITE – La réforme silencieuse du droit de délaissement

Parmi les nombreuses dispositions de la loi du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement, deux retouches d’apparence anodine apportées aux articles L. 230-3 et L. 230-4 du Code de l’urbanisme transforment en profondeur la nature du droit de délaissement en matière d’emplacement réservé. Là où le propriétaire disposait jusqu’alors d’une véritable réquisition d’achat doublée d’une garantie d’inopposabilité de la réserve, il ne lui reste désormais qu’une seule corde à son arc lorsque la collectivité refuse d’acquérir : la neutralisation de la sujétion pour l’instruction de ses propres autorisations d’urbanisme. Petite réforme, grands effets.

1. Le régime antérieur : une réquisition d’achat doublée d’une garantie d’inopposabilité

1.1. Une réquisition d’achat, et non une simple offre

Le droit de délaissement permet au propriétaire d’un bien grevé d’une sujétion d’urbanisme d’inverser la logique habituelle de l’expropriation : c’est lui qui prend l’initiative de mettre en demeure la collectivité d’acquérir le bien dont l’utilité économique est compromise par la servitude. La doctrine en avait fait une « expropriation provoquée » (Cordelier, L’expropriation provoquée : Gaz. Pal. 11/13 juill. 1982, p. 9).

Cette qualification ne tenait pas du seul confort doctrinal. Le Conseil constitutionnel y a vu « une réquisition d’achat à l’initiative des propriétaires des terrains » (Cons. const., 21 juin 2013, 2013-325 QPC), formule reprise depuis lors par la Cour de cassation (Cass. 3e civ., 26 mars 2014, 13-13.670).

La nature contraignante du dispositif découlait de l’article L. 230-3 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de la loi SRU. Ce texte unifie depuis 2000 la procédure applicable à l’ensemble des hypothèses de délaissement prévues par le titre III du livre II du code de l’urbanisme : emplacements réservés (C. urb., art. L. 152-2), terrains compris dans une ZAC (C. urb., art. L. 311-2), sursis à statuer (C. urb., art. L. 424-1).

Le mécanisme reposait sur trois temps :

• la collectivité disposait d’un délai d’un an à compter de la réception de la mise en demeure pour se prononcer ;
• en cas d’accord amiable, le prix devait être payé dans un délai maximal de deux ans à compter de la réception en mairie ;
• à défaut d’accord amiable dans le délai d’un an, le juge de l’expropriation pouvait être saisi aussi bien par le propriétaire que par la collectivité, et prononçait le transfert de propriété ainsi que la fixation du prix comme en matière d’expropriation.

L’élément crucial était le suivant : la collectivité, une fois la mise en demeure régulièrement formée, ne pouvait plus se soustraire unilatéralement à l’acquisition. Elle ne disposait que d’une seule porte de sortie : modifier formellement son document d’urbanisme pour supprimer la cause du délaissement avant le jugement du juge de l’expropriation (Cass. 3e civ., 14 juin 1989, 88-70.030 ; CE, 4 févr. 1991, Etienne).

 

 

 

1.2. La garantie supplémentaire de l’inopposabilité de la réserve

À cette première garantie s’ajoutait, pour les seuls emplacements réservés, un second mécanisme prévu à l’article L. 230-4 : si le juge de l’expropriation n’était pas saisi dans les trois mois suivant l’expiration du délai d’un an, les limitations au droit de construire et la réserve cessaient d’être opposables.

Cette inopposabilité automatique produit un effet redoutable en pratique : elle permet de faire échec à un refus de permis de construire (ou à un recours contre un permis délivré) fondé sur la subsistance de l’emplacement réservé au document d’urbanisme (voir notamment TA Montpellier, 12 déc. 2024, 2206197). Elle bénéficie au propriétaire à l’origine de la mise en demeure mais également, selon la jurisprudence administrative dominante, aux acquéreurs ultérieurs (CAA Bordeaux, 6 oct. 2009, 07BX02455 ; CAA Lyon, 26 oct. 2010, 10LY00501)

L’article L. 230-4, dans sa rédaction antérieure au 26 novembre 2025, comportait une seconde phrase qui revêtait une importance particulière :

« Cette disposition ne fait pas obstacle à la saisine du juge de l’expropriation au-delà du délai de ces trois mois dans les conditions prévues au troisième alinéa de l’article L. 230-3. »

Cet ajout, issu de la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985, avait précisément vocation à neutraliser une jurisprudence de la Cour de cassation (Cass. 3e civ., 26 avr. 1983, 82-70.215) qui considérait que le propriétaire forclos pour saisir le juge de l’expropriation ne pouvait plus que solliciter la levée de la réserve. Le législateur de 1985 avait alors expressément préservé, au-delà du délai d’inopposabilité, la faculté du propriétaire d’opter entre la saisine du juge et le bénéfice de l’inopposabilité (Cass. 3e civ., 21 mars 1990, 88-70.045).

1.3. Une asymétrie au détriment des collectivités

Cette double garantie plaçait les collectivités dans une situation délicate. Une fois saisies d’une mise en demeure d’acquérir régulière, elles ne pouvaient pas, en pratique, renoncer unilatéralement à l’acquisition sans modifier au préalable leur document d’urbanisme.

Cette asymétrie, dénoncée par les auteurs de l’amendement à l’origine de la réforme, est précisément ce que la loi du 26 novembre 2025 a entendu corriger.

2. La réforme du 26 novembre 2025 : deux retouches, un changement de nature

2.1. Le texte de la modification

Les modifications apportées par la loi Huwart sont, à la lecture brute du texte, d’une discrétion frappante :

• au troisième alinéa de l’article L. 230-3, après le mot « amiable », sont insérés les mots « sur le prix » ;
• la seconde phrase de l’article L. 230-4 est supprimée.

 

 

 

Schématiquement, l’état du droit issu de la réforme se présente comme suit (modifications soulignées en italique) :

Article L. 230-3, al. 3 (nouveau) : « À défaut d’accord amiable sur le prix à l’expiration du délai d’un an mentionné au premier alinéa, le juge de l’expropriation […] prononce le transfert de propriété et fixe le prix de l’immeuble. »

Article L. 230-4 (nouveau) : maintien du seul premier alinéa fixant l’inopposabilité de la réserve à défaut de saisine du juge dans les trois mois ; suppression de l’alinéa préservant la faculté de saisir le juge au-delà de ce délai.

 

2.2. Une genèse parlementaire furtive

Ces modifications procèdent d’un amendement n° 119 déposé au Sénat le 12 juin 2025 par M. Féraud et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain. L’objectif y est exposé sans ambages : « la saisine du juge de l’expropriation serait possible uniquement si la collectivité est d’accord pour acheter mais que la négociation bloque sur le prix » ; à l’inverse, « si la collectivité ne veut plus acheter le bien, la réserve tombe automatiquement et il n’y a pas besoin, en plus, de modifier le PLU ».

Le débat parlementaire a été, c’est le moins qu’on puisse dire, succinct. Le rapporteur s’est borné à observer que l’amendement « vise à dispenser la collectivité de modifier formellement son PLU pour renoncer à un emplacement réservé, afin d’échapper à l’obligation d’acquérir le terrain ». Avis favorable de la commission et du Gouvernement, adoption sans discussion approfondie.

Maintenues en commission mixte paritaire (3 juillet 2025) puis lors de l’adoption définitive (Assemblée nationale, 15 octobre 2025), ces dispositions n’ont pas davantage retenu l’attention du Conseil constitutionnel, qui ne les a pas censurées dans sa décision n° 2025-896 DC du 20 novembre 2025.

 

2.3. La nouvelle mécanique : deux issues alternatives, totalement étanches

À l’issue d’une mise en demeure d’acquérir, deux scénarios (et deux seulement) sont désormais envisageables.

Premier scénario : la collectivité accepte le principe de l’acquisition. Elle se manifeste dans le délai d’un an pour confirmer son intention d’acquérir. Deux sous-hypothèses :

• soit un accord amiable est trouvé sur le prix (et plus généralement sur les modalités de la vente), et la cession s’opère à l’amiable dans le délai de deux ans ;
• soit aucun accord n’est trouvé sur le prix, et l’une ou l’autre des deux parties peut saisir le juge de l’expropriation, qui prononce le transfert de propriété et fixe judiciairement le prix. À défaut de saisine dans le délai d’un an et trois mois, la réserve devient inopposable et toute saisine ultérieure est, désormais, close.

 

Second scénario : la collectivité refuse l’acquisition, soit par une décision expresse de rejet, soit en gardant le silence pendant le délai d’un an. Le désaccord ne porte alors plus sur le prix, mais sur le principe même de l’acquisition. Dès lors, le juge de l’expropriation ne peut plus être saisi. L’acquisition forcée devient impossible pour le propriétaire comme pour la collectivité. La réserve devient inopposable à l’expiration du délai d’un an et trois mois.

Concrètement, le propriétaire qui se heurte au refus de la collectivité ne peut plus contraindre celle-ci à acquérir le bien. Il ne lui reste qu’une consolation, non négligeable, mais d’une portée plus restreinte que la double garantie antérieure : l’inopposabilité de l’emplacement réservé, qui neutralise la sujétion pour l’instruction de ses propres autorisations d’urbanisme.

D’une réquisition d’achat au sens où l’entendait le Conseil constitutionnel en 2013, le droit de délaissement bascule ainsi vers une offre d’acquérir d’une durée d’un an, à laquelle la collectivité demeure libre de ne pas donner suite.

 

3. Les zones d’ombre : les questions pratiques laissées en suspens

3.1. Quelle articulation avec la modification du PLU ?

L’argument central des auteurs de l’amendement repose sur l’idée que la suppression de la seconde phrase de l’article L. 230-4 dispense les collectivités de modifier leur document d’urbanisme pour supprimer l’emplacement réservé : puisque la réserve devient inopposable, sa suppression formelle serait sans utilité.

Cette équivalence n’est pourtant pas si évidente. L’inopposabilité résultant de l’article L. 230-4 a une portée précise : elle neutralise la réserve dans l’instruction des autorisations d’urbanisme. La doctrine administrative considère qu’elle ne joue qu’au profit du propriétaire ayant procédé à la mise en demeure (Rép. min. préc., JO Sénat Q, 20 déc. 2018), tandis que la jurisprudence des juges du fond, en creux, semble plus généreuse à l’égard des ayants cause (CAA Lyon, 5 déc. 2017, 16LY00313).

À l’égard des tiers (voisins, acquéreurs potentiels, constructeurs intéressés), la réserve subsiste matériellement au document avec les effets de publicité qui s’y attachent. Tant que la modification du PLU n’a pas été conduite, la sécurité juridique reste imparfaite. En pratique, il sera donc souvent prudent pour la collectivité de procéder à la suppression formelle de l’emplacement, quand bien même la loi ne l’y contraint plus.

3.2. Quel sort pour les procédures en cours ?

La loi du 26 novembre 2025 ne contient aucune disposition transitoire spécifique au droit de délaissement. Pour les mises en demeure régulièrement formées avant son entrée en vigueur mais dont le délai d’un an n’avait pas expiré au 27 novembre 2025, la question de l’application immédiate des dispositions nouvelles se posera.

À défaut de précisions, il est probable que les nouvelles modalités s’appliquent aux désaccords nés postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi. Les propriétaires concernés devront néanmoins être attentifs au calibrage de leur stratégie : une mise en demeure formée avant la réforme dans la perspective d’une éventuelle saisine du juge pour contraindre la collectivité à acquérir n’offre plus la même garantie si le délai d’un an s’achève désormais sous l’empire de la loi nouvelle.

Vigilance comparable pour les contentieux pendants : si une procédure devant le juge de l’expropriation a été engagée avant l’entrée en vigueur de la loi sur la base d’un désaccord portant sur le principe et non sur le prix, le sort à réserver à cette instance n’est pas évident et appellera les premières précisions jurisprudentielles.

 

3.3. Une pratique à reconfigurer

Cette réforme appelle, en pratique, deux ajustements de raisonnement.

Du côté des propriétaires confrontés à un emplacement réservé, la mise en demeure d’acquérir cesse d’être un levier permettant d’imposer à la collectivité l’acquisition de leur bien : elle redevient ce qu’elle était à l’origine, à savoir une procédure visant à obtenir, à terme, la neutralisation de la sujétion. Selon l’objectif poursuivi (cession effective du bien ou simple récupération de la constructibilité), la stratégie sera désormais radicalement différente. La sollicitation préalable d’un dialogue informel avec la collectivité, voire d’une confirmation expresse de son intention d’acquérir, prend ainsi une importance nouvelle.

Du côté des collectivités, l’exposition financière liée aux emplacements réservés est sensiblement réduite. Mais cette souplesse nouvelle ne dispense pas d’une politique active de gestion des réserves : à défaut de purge périodique par modification du PLU, les emplacements obsolètes ou abandonnés continueront d’encombrer les documents d’urbanisme, avec le contentieux de voisinage que cela peut nourrir.

En conclusion

La réforme du 26 novembre 2025 est de celles qui se glissent dans le code par une porte de service. Deux insertions, une suppression, et la nature même d’un dispositif vieux de plusieurs décennies se trouve modifiée. Le législateur a clairement voulu rééquilibrer le rapport de force entre le propriétaire et la collectivité dans la gestion des emplacements réservés ; il l’a fait au prix d’un appauvrissement notable des garanties offertes au premier.

Il convient désormais, en pratique, de penser la mise en demeure d’acquérir non plus comme une réquisition mais comme une offre négociée d’une année, dont l’issue dépendra avant tout de la volonté politique de la collectivité destinataire et de l’anticipation que l’on aura su construire en amont.